Samfundsøkonomiske analyser i praksis

Jens Stissing Jensen

Hvad er en samfundsøkonomisk analyse?
Samfundsøkonomiske analyser er et værktøj, som ofte anvendes i forbindelse med politiske prioriteringer af større samfundsmæssige investeringer. Dette kan eksempelvis være investeringer i nye veje, kloakker eller fjernvarmesystemer. Derudover bruges samfundsøkonomiske analyser også til at vurdere effekten af eksempelvis nye skatter og afgifter eller nye energibesparelseskampagner. Filosofien bag samfundsøkonomiske analyser er at afveje fordele og ulemper ved nye investeringer og nye typer af regulering for samfundet som helhed.

Eksempelvis kan en samfundsøkonomisk analyse udarbejdes med henblik på at vurdere fordele og ulemper ved en ny motorvej. For nogle individer vil en ny motorvej have positive effekter, fordi de kan komme hurtigere på arbejde. Andre individer, som bor tæt på den nye vej, vil opleve negative effekter i form af øget støj og øget forurening. Mekanikken bag en samfundsøkonomisk analyse af den nye motorvej er at identificere og afveje alle oplevede effekter (også kaldet nytteeffekter) for samtlige berørte individer, set i forhold til en situation, hvor investeringen ikke gennemføres. En central udfordring ved samfundsøkonomiske analyser er, hvordan forskellige nytteeffekter vejes op mod hinanden. Hvordan vejes de negative nytteeffekter for individer, som oplever øget støj, eksempelvis op mod de positive nytteeffekter for individer, der kommer hurtigere på arbejde? For at kunne sammenligne sådanne effekter tilskrives de hver især en pris i kroner og øre. Den negative nytteeffekt af øget støj kan eksempelvis prissættes ved at undersøge, hvor meget markedsprisen på ejendomme, som er udsatte for støj, falder. En anden metode er at spørge de berørte individer, hvor meget de ville være villige til at betale for at undgå støjen. De positive nytteeffekter for de individer, som kan komme hurtigere på arbejde, kan prissættes ved at anslå en pris på disse individers tid (for eksempel 85 kr./time). Ved at lægge tidsbesparelsen for alle brugere af den nye vej sammen og gange den med 85 kr. kan den samlede nytteeffekt nu beregnes. Når samtlige positive og negative effekter af investeringen er identificeret og omsat til kroner og øre, kan den samlede samfundsmæssige effekt beregnes ved at trække de negative effekter fra de positive effekter.

Det smarte ved samfundsøkonomiske beregninger er, at de gør det muligt at undersøge, hvor man får mest samfundsnytte for pengene. Samfundsøkonomiske beregninger kan eksempelvis anvendes til at beregne, om samfundsnytten af en ny motorvej på Sjælland er større eller mindre end samfundsnytten ved at investere i en ny letbane i Aarhus.  Samfundsøkonomiske analyser kan også anvendes til at identificere den mest effektive metode til at løse bestemte problemstillinger. Samfundsøkonomiske analyser har eksempelvis været anvendt til at vurdere, hvilke metoder der er mest effektive til at reducere Danmarks udledning af drivhusgasser.

Det er vigtigt at være opmærksom på, at samfundsøkonomiske analyser er væsensforskellige fra eksempelvis statslige budgetanalyser eller virksomhedsanalyser. Sådanne analyser beregner effekterne af nye investeringer for en enkelt aktør og inkluderer kun de effekter, som tilskrives økonomisk værdi på et marked.  Til forskel fra sådanne beregninger kigger samfundsøkonomiske analyser på effekterne for samfundet som helhed, herunder både de effekter, som tilskrives økonomisk værdi på markeder, og effekter, som ikke gør (eksempelvis støj og luftforurening).

Fra gode relationer til gode analyser
Den udbredte anvendelse af samfundsøkonomiske analyser i Danmark begyndte først rigtigt at tage fart fra midten af 1990’erne, især promoveret af Finansministeriet, som på dette tidspunkt havde udviklet sig til et stærkt og dominerende ministerium. Mens Finansministeriet i 1980’erne primært havde travlt med at sikre, at det offentlige forbrug var nogenlunde i balance med de offentlige indtægter, formulerede ministeriet fra begyndelsen af 1990’erne en mere aktiv dagsorden for sit virke. Finansministeriet ville ikke længere kun sikre, at budgetterne blev overholdt, men også, at ressourcerne blev anvendt og fordelt optimalt. Set fra Finansministeriets perspektiv var et af de centrale problemer, at fordelingen af ressourcerne i høj grad afhang af personlige relationer. Hvis et ministerium eksempelvis havde en karismatisk minister eller en minister med gode forbindelser til Statsministeriet, var der stor sandsynlighed for, at ministeret fik held med at sikre finansiering til sine initiativer. Fra Finansministeriets perspektiv var der stor risiko for, at denne fordelingsmekanisme ikke førte til den mest optimale anvendelse af statens ressourcer. Finansministeriet begyndte derfor at argumentere for, at fordelingen af ressourcer skulle baseres på ’de bedste analyser’ frem for de bedste personlige forbindelser. Analyser nyttede imidlertid ikke meget, hvis deres resultater ikke kunne sammenlignes inden for det enkelte politikområde såvel som på tværs af forskellige politikområder. Derfor begyndte Finansministeriet at promovere samfundsøkonomiske analyser som et fælles analytisk ’sprog’ på tværs af hele den statslige administration. Ministeriet begyndte også at udvikle standardiserede metoder for at sikre sammenligneligheden af analyser på tværs af forskellige politikområder.

Hermed blev de forskellige ministeriers evne til at tiltrække ressourcer til deres initiativer i mindre grad afhængig af karismatiske ministre med gode forbindelser til statsministeren og mere afhængig af deres evne til at demonstrere samfundsøkonomisk værdiskabelse gennem samfundsøkonomiske analyser.

Samfundsøkonomiske analysemetoder som politisk kampplads
I princippet burde samfundsøkonomiske analyser producere en entydig beregning af effekterne af en bestemt investering eller ny type regulering. I praksis involverer samfundsøkonomiske analyser imidlertid altid en lang række antagelser om, hvilke effekter der skal indregnes, og hvordan de skal prissættes. Disse metodeantagelser har udviklet sig til en central politisk kampplads, fordi de har stor indflydelse på udfaldet af analyserne.

En af de afgørende metodiske møtrikker er den såkaldte diskonteringsrente. Diskonteringsrenten bruges til at håndtere det fænomen, at fremtidige effekter vurderes at have lavere værdi end effekter, som indtræffer her og nu. Derfor er det nødvendigt at tilbagediskontere fremtidige nytteeffekter, så de afspejler deres såkaldte nutidsværdi. Til dette formål anvendes en bestemt diskonteringsrente. En diskonteringsrente på 4 pct. betyder eksempelvis, at en nytteeffekt med en værdi på 104 kr., som indtræffer om et år, har en nutidsværdi på 100 kr. I praksis har diskonteringsrenten afgørende betydning, når den samfundsøkonomiske værdi af langsigtede investeringer beregnes. En høj diskonteringsrente tilskriver fremtidige nytteeffekter en meget lav nutidsværdi, mens en lav diskonteringsrente tilskriver fremtidige nytteeffekter højere nutidsværdi. I Danmark er det Finansministeriet, som fastsætter diskonteringsrenten. Ofte har ministeriet være anklaget for at anvende en meget høj diskonteringsrente. Gennem de senere år har ministeriet gentagne gange nedjusteret diskonteringsrenten. Dette betyder, at investeringer med langsigtede effekter vurderes at have højere samfundsøkonomisk værdi end ellers.

En anden metodisk kampplads handler om, hvordan konkrete effekter værdisættes. I forhold til værdisætningen af luftforurening har en af de centrale diskussioner eksempelvis drejet sig om værdien af mistede leveår. Da individer udsat for luftforurening statistisk set dør tidligere end ellers, fører en højere værdisætning af mistede leveår til højere samfundsøkonomisk omkostning af luftforurening, og dermed også en højere samfundsøkonomisk værdisætning af initiativer, der reducerer luftforureningen.

Endelig spiller afgrænsningen af, hvilke effekter der indregnes i de samfundsøkonomiske analyser, en afgørende rolle. Sådanne afgrænsninger er nødvendige, da det i praksis ikke er muligt at identificere og beregne samtlige effekter af nye investeringer eller reguleringer.

Samfundsøkonomiske analyser af investeringer i cykelinfrastruktur er et eksempel på, hvordan effektafgræsningen kan være meget afgørende. Traditionelt har samfundsøkonomiske analyser på transportområdet kun forholdt sig til negative sundhedseffekter relateret til ulykker og luftforurening. Da Københavns Kommune for år tilbage udviklede en samfundsøkonomisk analysemetode for cykelinvesteringer, valgte de også at inddrage de positive sundhedseffekter ved fysisk aktive former for transport. Det lykkedes kommunen at overtale Transportministeriet til at inkludere disse effekter i deres metodemanualer. Sundhedsproduktionen er siden blevet det afgørende samfundsøkonomiske argument for cykelinvesteringer, da sundhedsproduktionen ved en enkelt kørt kilometer beløber sig til ikke mindre end syv kr.

Et andet eksempel på, at effektafgrænsningen spiller en afgørende rolle, illustreres af diskussioner om inddragelse af såkaldt bredere samfundsøkonomiske effekter. Bredere samfundsøkonomiske effekter henviser til effekter, som ikke har nogen umiddelbar relation til den konkrete investering eller regulering, som undersøges, men som alligevel kan henføres som en indirekte effekt. Et eksempel på bredere effekter er såkaldte skatteforvridningseffekter, som Finansministeriet introducerede som et obligatorisk element i de samfundsøkonomiske analyser i 1999. Skatteforvridningseffekter henviser til, at investeringer finansieret gennem skatter kan have særlige negative effekter. Dette skyldes eksempelvis, at skatter antages at have negative effekter på motivationen for at arbejde. Højere skatter antages altså at motivere arbejdstagere til at veksle arbejdstid til fritid, fordi gevinsten ved at arbejde bliver mindre. Derfor antages skattefinansierede investeringer at føre til lavere arbejdsudbud. Med udgangspunkt i dette ræsonnement har Finansministeriet introduceret et skatteforvridningstab, som betyder, at hver skattefinansieret krone, som anvendes til en given investering, skal beregnes til at have en samfundsøkonomisk omkostning på 1,20 kroner.

Som modsvar til Finansministeriets introduktion af skatteforvridningstabet har eksempelvis Transportministeriet forsøgt at introducere positive bredere effekter af transportinvesteringer. Ministeriet argumenterer således for, at transporttid og transportudgifter i sig selv udgør en forvridningseffekt på arbejdsmarkedet. Ifølge ministeriet vil investeringer, som eksempelvis reducerer transporttiden, således øge arbejdsudbuddet, ved at gevinsten ved at arbejde stiger. På samme måde argumenterer ministeriet for, at markeder for varer og tjenester optimeres, når omkostninger til transport mindskes gennem investeringer i ny infrastruktur.

Som illustreret ovenfor er samfundsøkonomiske analyser ikke noget objektivt værktøj, som blot producerer neutrale vurderinger af effekterne af nye investeringer eller reguleringer. Samfundsøkonomiske analyser er snarere et stykke kompliceret beregningsapparatur, hvor mange fjedre og møtrikker må indstilles og tilpasses. Dermed er samfundsøkonomiske analyser også et politisk værktøj, fordi tilpasningen af apparaturet altid passer bestemte interesser og dagsordener bedre end andre.

Næste afsnit: Alternativer til cost-benefit analyser – et eksempel